輸配電體制改革包括電網(wǎng)企業(yè)的拆分重組和電網(wǎng)價(jià)格、收費(fèi)、成本、核算等諸多內(nèi)容，是電力體制改革的重要組成部分，其本質(zhì)是構(gòu)建可以支持電力競(jìng)爭(zhēng)的電網(wǎng)體制。輸配電體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)輸、配、售全分開(kāi)，形成發(fā)輸配售四分開(kāi)的電力體制，這是全世界電力市場(chǎng)化改革的共同經(jīng)驗(yàn)。

輸配分開(kāi)本身不是目的，不能引入競(jìng)爭(zhēng)的輸配分開(kāi)沒(méi)有意義，只會(huì)增加社會(huì)成本。鑒于目前電力改革的整體環(huán)境，這項(xiàng)改革可以采取循序漸進(jìn)的方式。

輸配電體制改革有三種可選模式

第一種模式是售電獨(dú)立，先將電網(wǎng)內(nèi)部的營(yíng)銷(xiāo)職能獨(dú)立出來(lái)，暫不實(shí)行輸配分開(kāi)，形成輸配一體化、售電環(huán)節(jié)獨(dú)立的體制。這種模式的優(yōu)點(diǎn) 在于保持電網(wǎng)管理的整體性，容易形成共識(shí)，易于操作，缺點(diǎn)是輸電、配電業(yè)務(wù)由同一家電網(wǎng)企業(yè)管理，而電網(wǎng)企業(yè)管理的地區(qū)跨度過(guò)大，電網(wǎng)企業(yè)天然的偏重輸電 網(wǎng)的建設(shè)，輸電與配電投資難以均衡，往往造成配電網(wǎng)建設(shè)的薄弱和投資不足。因此，若實(shí)行這種模式，應(yīng)同時(shí)要求電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行電網(wǎng)內(nèi)部輸配電獨(dú)立核算，條件成 熟時(shí)，實(shí)行輸配分開(kāi)。實(shí)行售電獨(dú)立后，售電公司有三種組建方式，一是由發(fā)電企業(yè)設(shè)立售電公司;二是社會(huì)組織成立電能批發(fā)公司，要從發(fā)電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)大宗電能然 后向用戶銷(xiāo)售，當(dāng)然，大用戶也可直接從發(fā)電企業(yè)購(gòu)電;三是需要設(shè)立一種為居民和中小用戶 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)小用戶)購(gòu)電提供保障的售電公司，這種售電公司常有公益性質(zhì)，最好的方式是由目前電網(wǎng)企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)部分立而成，為地區(qū)性的公益性售電公司。實(shí)行售電 獨(dú)立需要的政策，一是允許設(shè)立獨(dú)立的售電公司，并按地區(qū)設(shè)立負(fù)責(zé)電力普遍服務(wù)的售電公司，二是同時(shí)放開(kāi)規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，三是政府必須配套 推出各地區(qū)的輸配電價(jià)。

第二種模式是配售一體。配電售電業(yè)務(wù)暫由一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，形成所謂的獨(dú)立配售電企業(yè)，輸電業(yè)務(wù)獨(dú)立后單獨(dú)管理。輸電資產(chǎn)比較清晰，容易剝離，涉及人員相 對(duì)較少，也比較容易實(shí)現(xiàn)，有些國(guó)家電力改革初期即采用這種模式。其缺點(diǎn)是配售電公司在一定區(qū)域自然壟斷，配售電公司的經(jīng)營(yíng)成本乃至經(jīng)營(yíng)失誤，最終都將轉(zhuǎn)嫁 給當(dāng)?shù)赜脩簦菀讓⒃瓉?lái)電網(wǎng)公司的一家壟斷變成許多小的區(qū)域壟斷。因此，若實(shí)行這一模式，就必須同時(shí)開(kāi)放規(guī)模以上大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，使規(guī)模以上 的用戶都可以按照自愿原則向發(fā)電企業(yè)洽購(gòu)電能，其余用戶(主要為小用戶)由地區(qū)配售電公司統(tǒng)一供電，其價(jià)格按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。這種模式下的配售電公司具有三 重功能，一是買(mǎi)賣(mài)電能的經(jīng)營(yíng)功能，配售電公司可以像大用戶一樣向發(fā)電企業(yè)洽購(gòu)電能并按規(guī)定價(jià)格賣(mài)給用戶;二是配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)管理職能，從使用配電網(wǎng)絡(luò)的大用戶 按規(guī)定收取過(guò)網(wǎng)費(fèi);三是普遍服務(wù)功能，負(fù)責(zé)向小用戶及公共用戶提供普遍服務(wù)。

由于配售電公司向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電的價(jià)格是雙方洽購(gòu)的，而售電價(jià)格是管制的，其中的價(jià)格盈虧部分應(yīng)接受監(jiān)管并由地方政府定期平衡。

還有一種更為簡(jiǎn)便的模式，即大用戶開(kāi)放。就是暫不改變目前的電網(wǎng)體制，而是加快開(kāi)放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市 場(chǎng)機(jī)制。這種方式已被多國(guó)采用，簡(jiǎn)單、穩(wěn)妥有實(shí)效。具體做法是，規(guī)定一定電壓等級(jí)或一定用電量等級(jí)以上的用戶直接向發(fā)電企業(yè)洽購(gòu)電能，向電網(wǎng)企業(yè)交納過(guò)網(wǎng) 費(fèi)，我們暫時(shí)稱(chēng)之為大用戶直購(gòu)電模式。

大用戶直購(gòu)電呼吁多年未獲制度性進(jìn)展，一個(gè)主要原因就是把這種市場(chǎng)化的探索納入了行政審批的框架，誰(shuí)參加要批，與誰(shuí)結(jié)對(duì)要批，交易多少電量也要批，層 層批，事事批，市場(chǎng)的活動(dòng)性被審批限制，企業(yè)自主交易權(quán)變成了政府的特許和恩賜。因此，直購(gòu)電工作欲取得制度化的進(jìn)展，必須界定好市場(chǎng)與政府的邊界，政府 只管輸配電價(jià)、準(zhǔn)入條件、市場(chǎng)規(guī)則和系統(tǒng)安全。另外，大用戶直購(gòu)電必須以省為單位整體實(shí)施。

改革目標(biāo)應(yīng)是構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)

上述三種模式都是為了在所謂穩(wěn)妥的前提下推進(jìn)改革采取的過(guò)渡模式，不是改革的目標(biāo)模式，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制一旦開(kāi)始運(yùn)作，這種不徹底、不完善、半拉子的體制 就會(huì)顯露其內(nèi)在缺陷，就會(huì)與市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生沖突。電力市場(chǎng)化改革可以由不同的路徑起步，但其目標(biāo)和基本原則，必須遵循電力市場(chǎng)化改革的一般規(guī)律，這個(gè)規(guī)律就 是實(shí)現(xiàn)發(fā)輸配售四分離，恢復(fù)電能的一般商品屬性，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

輸配電體制的改革，政企分開(kāi)改革，電價(jià)制度的改革，這些改革的核心都是要構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)。世界電力市場(chǎng) 的構(gòu)建一般有兩種路徑，一種是從發(fā)電端開(kāi)始競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，另一種就是在售電側(cè)培育多個(gè)購(gòu)電主體，但有一個(gè)共同點(diǎn)就是要允許價(jià)格隨供需而產(chǎn)生波動(dòng)。我國(guó)此前實(shí)施的廠網(wǎng)分開(kāi)改革，只具備了開(kāi)展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的條件。

單純的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)并不適合國(guó)情。因?yàn)楦?jìng)價(jià)上網(wǎng)盡管引入競(jìng)爭(zhēng)，但買(mǎi)電者仍然只有電網(wǎng)一 家，電力富裕時(shí)，發(fā)電企業(yè)需要競(jìng)相壓價(jià)爭(zhēng)取上網(wǎng)電量直至虧損;電力緊張時(shí)，電網(wǎng)必須高價(jià)購(gòu)買(mǎi)上網(wǎng)電量(因?yàn)殡娋W(wǎng)是用戶唯一的電能提供商)，并按管制價(jià)格向 用戶供電，如此高買(mǎi)低賣(mài)直至電網(wǎng)虧損;這也正是美國(guó)加州電力危機(jī)的根源所在。當(dāng)然，政府也對(duì)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的虧盈以及價(jià)格的漲落進(jìn)行管制，一些國(guó)家在電力市場(chǎng)初期就設(shè)計(jì)了最高限價(jià)制度，但終非長(zhǎng)久之計(jì)，只可應(yīng)一時(shí)之急。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)這種模式只能在供需相對(duì)平衡的環(huán)境中運(yùn)行，對(duì)中國(guó)這樣發(fā)展迅猛、電力余缺經(jīng)常發(fā)生重大 逆轉(zhuǎn)的環(huán)境，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)必然大盈大虧，造成政府和社會(huì)不能承受之痛。

一些電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)型的市場(chǎng)，初期也設(shè)計(jì)了差價(jià)合約的制度，以便在全電量競(jìng)爭(zhēng)中降低盈虧風(fēng)險(xiǎn)。一般按實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格結(jié)算的電量不超過(guò)15%，另 85%以上按事前廠網(wǎng)約定的價(jià)格結(jié)算。但如果逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)結(jié)算的電量，則市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增大;如始終維持在15%電量以內(nèi)，則市場(chǎng)化配置資源的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所 以開(kāi)展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)之后，必須盡快開(kāi)放多邊交易，形成多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)格局。目前國(guó)外電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的電量約5%左右，其余電量基本以中長(zhǎng)期雙邊合同的方式形成交 易。因此中國(guó)的電力市場(chǎng)，只有是多邊的、多元的、靈活的，才有可能是穩(wěn)健的。

只實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)的改革，是半拉子的改革，有效競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法形成，改革的成果未能充分體現(xiàn)。因此需要深化輸配電體制的改革。輸配電改革無(wú)論實(shí)行上述三種模式中哪一種，都等于在售電一側(cè)構(gòu)建了多個(gè)主體，正好與發(fā)電廠形成多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)格局，充分利用了廠網(wǎng)分開(kāi)的成果。

電力市場(chǎng)化改革具有極強(qiáng)的系統(tǒng)性，不管是價(jià)格、體制的改革，還是管理方式的改革，都必須圍繞市場(chǎng)構(gòu)建這個(gè)核心目標(biāo)。改革可以分步驟實(shí)施，但應(yīng)該保持有序和連續(xù)，應(yīng)該設(shè)計(jì)輸配電體制政策的具體時(shí)間進(jìn)程。如果改革走走停停，不但難以達(dá)成既定的目標(biāo)，甚至一些問(wèn)題會(huì)變得比改革前更嚴(yán)重，這也是近年電力改革的 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

還有一點(diǎn)就是電力改革具有很強(qiáng)的規(guī)律性，這個(gè)問(wèn)題本質(zhì)上沒(méi)有姓資姓社的區(qū)別。世界各國(guó)電力改革的模式幾乎都要毫無(wú)例外的、系統(tǒng)的改造電力體制、電價(jià)體制及政府管電方式。沒(méi)有體制、電價(jià)等基礎(chǔ)制度的改革，電力市場(chǎng)化改革難有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，如果一邊強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)一邊反復(fù)“調(diào)控”，難以真正推進(jìn)市場(chǎng)的形成。

關(guān)于改革的時(shí)間進(jìn)程應(yīng)該清晰可問(wèn)責(zé)，不宜摸著石頭過(guò)河，邊走邊看。中央已經(jīng)明確2020年建成較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，電力體制應(yīng)大體與之配套。 2020年應(yīng)該建成以區(qū)域?yàn)楹诵牡碾娏κ袌?chǎng)體系，省及區(qū)域之間的市場(chǎng)與之協(xié)調(diào)配套，實(shí)現(xiàn)發(fā)輸配售基本分離，實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上電力用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，建立清晰完整的電力監(jiān)管體系和監(jiān)管制度，使市場(chǎng)在電能資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。按照這個(gè)目標(biāo)，有必要制訂從目前到2020年的8年電力改革時(shí)間進(jìn)程。這 個(gè)時(shí)間對(duì)于建立比較健康完善的電力市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)是比較緊迫了。